Les chambres régionales des comptes examinent régulièrement la gouvernance, les missions, les comptes et les moyens financiers des parcs naturels régionaux. Leurs enquêtes portent également sur la capacité de ces structures à protéger la biodiversité, à accompagner le développement durable des territoires et à mesurer concrètement l’impact de leurs actions.
Les parcs naturels régionaux sont reconnus pour leur biodiversité ainsi que pour la richesse de leur patrimoine bâti et culturel. Ils jouent un rôle important dans la mise en œuvre de la transition écologique, mais leurs résultats restent confrontés à plusieurs limites : moyens financiers restreints, compétences juridiques essentiellement incitatives, gouvernance complexe et évaluation encore insuffisante.
Le contrôle du Parc naturel régional de Lorraine
La chambre régionale des comptes Grand Est a examiné les comptes et la gestion du Parc naturel régional de Lorraine (PNRL) à compter de l’exercice 2018. Le contrôle a porté sur les missions et la gouvernance du parc, la fiabilité des comptes et l’équilibre financier, ainsi que sur les ressources humaines.
Ce contrôle s’inscrit dans le cadre d’une enquête régionale réalisée à l’échelle des six parcs naturels régionaux du Grand Est.
Créé le 17 mai 1974, le PNR Lorraine figure parmi les plus anciens parcs naturels régionaux métropolitains. Il est aujourd’hui un acteur important pour la mise en œuvre de la transition écologique sur son territoire.
Pour autant, la valorisation de son action auprès du grand public et de ses partenaires n’est pas suffisante.
D’une superficie de plus de 127 000 hectares, situé à la fois sur les départements de la Moselle et du Bas Rhin, le parc dispose de vastes espaces forestiers qui caractérisent son territoire. Sa gestion est portée par un syndicat mixte composé de 111 communes, de huit communautés de communes, des deux départements et de la région Grand Est. Sa population avoisine les 82 000 habitants.
| Élément | Donnée |
|---|---|
| Création du PNR Lorraine | 17 mai 1974 |
| Superficie | Plus de 127 000 hectares |
| Départements concernés | La Moselle et le Bas Rhin |
| Communes membres | 111 communes |
| Communautés de communes | Huit communautés de communes |
| Population | Environ 82 000 habitants |
Les recommandations adressées au parc
En début d'année 2024, un dispositif de suivi et d'évaluation de ses missions a été relancé avec une ambition accrue.
La chambre invite le parc à évaluer systématiquement l’impact des actions qu’il mène, que ce soit en matière de protection de l’environnement, d’aménagement et de développement de son territoire.
La chambre formule 6 rappels du droit et une recommandation.
L’évaluation doit permettre de mieux apprécier les effets des politiques conduites dans plusieurs domaines :
- la protection de l’environnement ;
- l’aménagement du territoire ;
- le développement local ;
- la gestion des espaces forestiers ;
- la transition écologique ;
- l’information et la sensibilisation du public.
Une enquête élargie aux six parcs naturels régionaux du Grand Est
Depuis 2023, la chambre régionale des comptes Grand Est a contrôlé les six parcs naturels régionaux (PNR) du territoire ainsi que la région, premier financeur des parcs, au titre de sa politique de soutien. Elle a réalisé la synthèse de ces travaux.
Ces parcs couvrent environ 15 % de la superficie du territoire et concernent 10 % de la population régionale. Ils sont reconnus pour leur biodiversité ainsi que pour la richesse de leur patrimoine bâti et culturel.
De ces parcs créés entre 1970 et 2011, trois sont en Champagne-Ardenne, un en Lorraine et deux à cheval sur l'Alsace et la Lorraine, dont celui des Ballons des Vosges dans le Haut-Rhin et les Vosges, qui s'étend aussi en Bourgogne-Franche-Comté. Ce dernier est le plus grand.
Entre 2018 et 2024, les ressources financières des parcs, principalement constituées des contributions de leurs membres et des subventions publiques, ont augmenté d'un tiers, atteignant plus de 18 M€.
Le financement régional des parcs naturels
Ce sont les deux recommandations adressées par la chambre régionale des comptes (CRC) Grand Est à la Région Grand Est, à l'issue d'une enquête sur le financement des parcs naturels régionaux (PNR) de la région entre 2018 et aujourd'hui.
- « Mettre en place un suivi exhaustif des financements régionaux consacrés aux PNR permettant l'information des élus ».
- « mesurer l'efficacité et l'efficience des actions financées et évaluer leur impact sur les territoires des parcs ».
L'instance relève le « soutien croissant » de la Région, « premier financeur institutionnel » des six PNR du Grand Est, avec 7,9 millions d'euros consacrés en 2024, en augmentation de 62,7 % par rapport à 2018.
| Indicateur | Valeur |
|---|---|
| Financement régional consacré aux PNR en 2024 | 7,9 millions d'euros |
| Évolution du financement régional depuis 2018 | Augmentation de 62,7 % |
| Ressources financières des parcs entre 2018 et 2024 | Plus de 18 M€ |
| Évolution des ressources entre 2018 et 2024 | Augmentation d'un tiers |
La chambre régionale des comptes Grand Est recommande ainsi d’améliorer la traçabilité des crédits régionaux et de renforcer l’information des élus. Elle demande également que l’efficacité, l’efficience et l’impact territorial des actions financées soient mesurés.
Les missions générales des parcs naturels régionaux
« Dans leur ensemble, les PNR mènent des actions volontaristes en faveur d’un développement agricole, forestier et touristique durable et mettent en œuvre des actions pour l'accueil, l'éducation et l'information du public », estime la chambre pour l'ensemble des parcs étudiés.
La CRC estime ainsi le dispositif « de qualité » et les missions remplies avec « efficacité » et « savoir-faire », pointant toutefois quelques limites.
Les parcs naturels régionaux interviennent notamment dans les domaines suivants :
- la protection des espaces naturels ;
- la préservation de la biodiversité ;
- le développement agricole durable ;
- la gestion forestière ;
- le tourisme durable ;
- l’accueil du public ;
- l’éducation à l’environnement ;
- l’information des habitants et des visiteurs ;
- la valorisation du patrimoine bâti et culturel ;
- l’accompagnement des collectivités et des acteurs locaux.
Le cas du Parc naturel régional du Vercors
La chambre régionale des comptes d'Auvergne-Rhône-Alpes a publié les résultats de son enquête sur les parcs naturels régionaux. Le rapport fait état des missions menées dans sept d'entre eux, et pointe du doigt un manque de moyens financiers et juridiques pour endiguer la perte de biodiversité et l'artificialisation des sols.
Après avoir publié un audit sur les aides Covid aux stations de ski, la chambre régionale des comptes (CRC) s'est intéressée aux parcs naturels régionaux (PNR), structures créées en 1967 et très nombreuses en Auvergne-Rhône-Alpes. Sept sur dix ont été contrôlés pour évaluer leur action ainsi que celle de la région, acteur primordial en termes de gouvernance et de financement.
Ces sept parcs représentent 20 millions d'euros de ressources annuelles et 220 équivalents temps plein. Au total, les dix PNR couvrent un quart du territoire régional et concernent 20% des communes.
La région Auvergne-Rhône-Alpes est la première en nombre de parcs naturels régionaux, avec dix entités : Vercors, Volcans d’Auvergne, Livradois Forez, Pilat, Monts d’Ardèche, Haut Jura, Aubrac, Massif des Bauges, Chartreuse et Baronnies provençales.
Le parc naturel régional du Vercors, basé à La Chapelle-en-Vercors (Drôme).
Un ensemble de missions diversifiées
Ses missions sont diverses : il gère la réserve naturelle nationale des hauts plateaux du Vercors, établit des atlas de la biodiversité, anime un observatoire éco-climatique, s'occupe de la réintroduction du bouquetin, du vautour fauve et du gypaète barbu, a porté le plan loup en 2018, informe, accompagne et régule les publics sur certains sites surfréquentés depuis le Covid.
Le parc du Vercors exploite également le mémorial de la Résistance, le musée de la préhistoire, le centre de vacances du Piroulet et la Maison de l'aventure et soutient la marque dédiés aux produits du terroir Valeurs Parc.
Notons enfin le soutien au développement de centrales villageoises pour la production d'énergie renouvelable partagé ou encore le déploiement du dispositif RezoPouce pour encourager le covoiturage et l'autostop.
En vers plus foncé, la réserve naturelle des Hauts-Plateaux, dont le PNR assure la gestion par délégation de l'État.
Des moyens financiers limités
Des limites budgétaires d'abord, sachant que les PNR ne représentent pas des montants importants : 3 millions d'euros de budget de fonctionnement en moyenne.
La région contribue au financement des parcs naturels à hauteur de 40%.
Rappelons toutefois que les financements régionaux ont baissé de 10,2 millions d'euros en 2015 à 8,6 millions d'euros en 2016, et que l'équipe de Laurent Wauquiez a stoppé deux projets de création de parcs.
Cette année, ce sont les subventions aux zones Natura 2000 qui ont été coupées par la région.
Les ressources des parcs sont principalement constituées des contributions de leurs membres et des subventions publiques. La chambre régionale des comptes souligne l’importance d’une meilleure connaissance de ces financements afin de relier les crédits engagés aux résultats obtenus sur le terrain.
Un manque de pouvoir contraignant
Des limites juridiques ensuite : les parcs n'ont pas de pouvoir contraignant mais simplement incitatifs.
Sur les permis de construire par exemple, ils donnent un simple avis consultatif, pas toujours suivi.
Contrairement aux parcs nationaux et à certaines aires protégées, ils n'ont donc pas de réglementation spécifique.
En outre, ils pâtissent du récent partage de compétences comme celles de l'eau ou du tourisme avec les intercommunalités.
Cette situation limite la capacité des parcs à imposer directement certaines mesures de protection ou d’aménagement. Leur action repose donc largement sur la coopération avec les communes, les intercommunalités, les départements, les régions et les autres acteurs publics.
La perte de biodiversité et l’artificialisation des sols
Surtout, le bilan des PNR interroge sur la responsabilité des acteurs qui les pilotent quand on sait que la biodiversité y recule malgré tout, tandis que l'artificialisation des sols progresse, malgré les objectifs de sobriété foncière.
La chambre régionale des comptes lie cet enjeu à l'aspect peu contraignant des chartes en matière d'urbanisme.
Dans le Vercors, les surfaces artificialisées ont progressé de 12,78% entre 2006 et 2018, quand la population a cru de moins de 7%.
Les résultats observés montrent que la présence d’un parc naturel régional ne suffit pas, à elle seule, à enrayer la consommation d’espace ou le recul de la biodiversité. Les objectifs inscrits dans les chartes doivent être accompagnés d’outils de suivi, de moyens adaptés et d’une coordination plus étroite avec les collectivités compétentes en matière d’urbanisme.
Une gouvernance à simplifier
La CRC rappelle que les parcs sont nés d'une volonté locale mais note qu'ils « ne sont pas toujours bien ni assez utilisés par les membres locaux ».
Côté gouvernance, le rapport pointe un « dispositif lourd » avec un « nombre de délégués important, beaucoup d’instances consultatives » et une charte longue et couteuse à réviser.
En bref, une structure de petite taille (30 agents par parc en moyenne) avec d'importantes obligations légales qui se retrouve donc compliquée à piloter.
La chambre régionale des comptes souligne au passage l'absence relative de la région dans le dispositif.
Autre manquement : l'évaluation des mesures de protection, obligatoire, fait souvent défaut.
La chambre appelle notamment à simplifier la gouvernance et à mieux coordonner les actions des parcs avec les intercommunalités.
La clarification des responsabilités doit permettre de réduire les chevauchements de compétences et d’améliorer la mise en œuvre des actions. Elle concerne notamment les domaines de l’eau, du tourisme, de l’urbanisme et de la protection de l’environnement.
Des moyens juridiques et financiers à renforcer
Pour la chambre régionale des comptes, les parcs naturels régionaux manquent ainsi d'une vraie stratégie, avec une orientation et des moyens juridiques et financiers correspondants.
Résultat : « les effets des actions demeurent insuffisants face à l’accélération de la perte de biodiversité et leur financement, comme leurs moyens d’action juridique, restent faibles ».
Les observations des chambres régionales des comptes mettent donc en évidence un décalage entre l’étendue des missions confiées aux parcs et les moyens dont ils disposent pour les exercer. Les structures doivent agir sur des territoires vastes, associer de nombreux partenaires et répondre à des objectifs environnementaux complexes, tout en conservant un fonctionnement fondé sur l’incitation et la concertation.
Le renforcement du suivi financier et de l’évaluation des résultats constitue l’un des axes essentiels identifiés par les contrôles. Il doit permettre d’informer les élus, de mesurer l’efficacité des dépenses publiques et d’évaluer leur impact sur les territoires des parcs.
Qu'est-ce que les Parc Naturels Régionaux ? - Motion design - Fédération des Parcs
Les principaux axes d’amélioration
- mettre en place un suivi exhaustif des financements régionaux consacrés aux PNR ;
- améliorer l’information des élus ;
- mesurer l’efficacité et l’efficience des actions financées ;
- évaluer l’impact des actions sur les territoires ;
- évaluer systématiquement les mesures de protection ;
- simplifier la gouvernance ;
- mieux coordonner les actions des parcs avec les intercommunalités ;
- renforcer les moyens juridiques et financiers ;
- améliorer la valorisation des actions auprès du grand public et des partenaires.