L’achat d’un terrain privé ne permet pas, à lui seul, d’y installer librement des caravanes constituant l’habitat permanent de gens du voyage. La propriété du terrain doit être distinguée des règles applicables à l’urbanisme, à la sécurité, aux raccordements aux réseaux et aux pouvoirs de police.
Le Conseil constitutionnel a jugé que les dispositions relatives à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage ne permettaient pas de s’opposer au stationnement de gens du voyage sur un terrain dont ils sont propriétaires.
Cette protection ne signifie toutefois pas que toute installation est automatiquement régulière. Pour les personnes dont les caravanes constituent l’habitat principal, l’installation reste soumise au droit de l’urbanisme et à différentes formalités préalables.
Le principe : la propriété du terrain ne suffit pas à rendre l’installation régulière
D'une manière générale, il n'est pas possible d'installer une caravane, même à titre provisoire, sur un terrain classé inconstructible par un document d'urbanisme.
S'agissant particulièrement des résidences mobiles qui constituent un habitat permanent des gens du voyage, leur installation relève des dispositions particulières de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage.
Pour autant, l'installation de caravanes sur un terrain, pour des personnes dont c'est l'habitat principal, qu'elles en soient ou non propriétaires, est soumise au droit de l'urbanisme et à différentes formalités préalables : une déclaration préalable à la mairie en cas d'installation de plus de trois mois (article R.421-23 du code de l'urbanisme) et un permis d'aménager en cas d'installation de plus de deux caravanes (article R.421-19 du même code).
| Situation | Règle mentionnée |
|---|---|
| Installation de plus de trois mois | Déclaration préalable à la mairie |
| Installation de plus de deux caravanes | Permis d’aménager |
| Terrain classé inconstructible | Installation d’une caravane impossible, même à titre provisoire |
Ces installations peuvent donc être refusées par l'autorité compétente, si elles ne sont pas compatibles avec le règlement d'urbanisme.
La décision du Conseil constitutionnel concernant le terrain appartenant aux occupants
Le Conseil constitutionnel a estimé que ces dispositions ne contreviennent ni à la liberté d’aller et venir, ni au principe de fraternité, et n’instituent pas une discrimination fondée sur une origine ethnique.
Le délai de recours face à une mise en demeure de quitter les lieux a lui aussi été jugé conforme à la Constitution.
Selon les Sages, le texte n’institue pas non plus un «bannissement administratif » (lié à la mise en demeure de quitter les lieux restant applicable sur l’ensemble du territoire couvert par l’interdiction de stationner pendant sept jours consécutifs) méconnaissant le droit d’égal accès aux soins, le principe d’égal accès à l’instruction, le droit de mener une vie familiale normale et l’objectif de sauvegarde de l’ordre public immatériel.
Le paragraphe III de l’article 9 a, en revanche, été reconnu contraire à la Constitution.
Il concerne le stationnement des gens du voyage sur un terrain dont ils sont propriétaires.
Une erreur s’est glissée dans la rédaction de ce paragraphe énonçant sans ambiguïté que les maires membres d’un EPCI compétent en matière de gestion des aires d’accueil ne peuvent pas expulser des personnes stationnant sur un terrain qui leur appartient.
Par défaut, à cause d’un oubli de forme, cette règle ne s’applique pas aux maires n’appartenant pas à un EPCI compétent.
Ce cas de figure est rarissime, puisqu’il s’agit d’une compétence obligatoire des EPCI et que seules quatre communes ne sont pas membres d’un EPCI à fiscalité propre (les îles mono-communales).
À cause d’une coquille juridique, le paragraphe III, qui vise avant tout à empêcher l’expulsion des gens du voyage de leur propre terrain, est donc déclaré contraire à la Constitution.
Les autorisations nécessaires sur un terrain privé
Sur des terrains privés ou sur des parcelles individuelles, le stationnement des caravanes constituant l'habitat permanent de leur utilisateur peut être autorisé dans deux conditions ; une autorisation, valable trois ans, délivrée pour la caravane, nécessaire lorsque le stationnement présente une durée continue de plus de trois mois dans l'année (art. R. 443-4 du code de l'urbanisme) ; une autorisation, permanente, délivrée pour le terrain, afin de permettre, en zone constructible, l'installation de caravanes (article L. 443-1).
Sur ces terrains, le stationnement d'une caravane ne nécessite pas d'autorisation au cas par cas.
Ces autorisations sont délivrées par le maire ou le préfet dans les mêmes conditions que les permis de construire.
L'une de ces autorisations est nécessaire pour l'habitat « sédentarisé » des gens du voyage, comme l'a confirmé la loi du 5 juillet 2000.
Les interdictions locales de stationnement
Le stationnement des caravanes, quelle qu'en soit la durée, peut être interdit dans certaines zones de la commune à la demande ou après avis du conseil municipal (art. R. 443-3).
Une telle interdiction ne peut être étendue à l'ensemble de la commune.
Elle ne s'applique aux caravanes qui constituent l'habitat permanent de leurs utilisateurs, et notamment aux gens du voyage, qu'à condition que la commune soit dotée d'un terrain aménagé pour l'accueil de ces caravanes (art. R. 443-3-3° alinéa).
Une telle interdiction est arrêtée par le maire dans les communes dotées d'un plan d'occupation des sols (POS) ou d'un plan local d'urbanisme (PLU), par le préfet dans les autres cas.
Le refus d'accueillir des caravanes doit être motivé par des motifs d'intérêt général tels que la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques, la protection des paysages, de l'agriculture ou des milieux naturels, ou par les dispositions du POS ou du PLU ou de la carte communale (art. R. 443-10).
Par ailleurs, leur installation n'est pas possible sur le rivage de la mer ni, en l'absence de dérogation, dans les sites classés ou inscrits ou à proximité des monuments historiques (art. R. 443-9).
Toutefois, la réglementation du stationnement des caravanes n'est opposable aux usagers que si des mesures de signalisation ont été prises (art. R. 443-3-4° alinéa).
Que peut faire le maire en cas d’infraction aux règles d’urbanisme ?
En cas de non-respect de ces formalités, il s'agit d'une infraction pénale au code de l'urbanisme, qui doit être constatée et poursuivie, dans le cadre des pouvoirs de police du maire en matière d'urbanisme dont les conditions sont prévues aux articles L. 480-1 et suivants du code de l'urbanisme, notamment par les agents territoriaux commissionnés par le maire à cet effet et assermentés.
Ainsi, le maire agit en sa qualité d'officier de police judiciaire pour constater et faire cesser ces infractions.
Les infractions peuvent être constatées par tous officiers et agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés et assermentés (art. L. 480-1), notamment ceux des communes.
Par ailleurs, la loi du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique a mis en place un nouveau mécanisme administratif de traitement des infractions d'urbanisme.
Une fois le procès-verbal d'infraction au code de l'urbanisme dressé, le maire peut mettre en demeure l'auteur de l'infraction et lui demander de procéder aux travaux nécessaires à la mise en conformité ou procéder à une demande de régularisation.
Cette décision peut être assortie d'une astreinte de 500 euros par jour.
Ce nouveau pouvoir, prévu à l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, permet une action plus rapide du maire pour traiter les infractions en matière d'urbanisme.
L’enlèvement des caravanes installées sur le terrain familial
Il lui appartient également de demander au juge des référés l'enlèvement des caravanes en application de l'article 809 du code de procédure civile.
La Cour de cassation a estimé qu'une commune est fondée à demander l'enlèvement des caravanes implantées en infraction aux règles d'urbanisme dès lors que les intéressés ne peuvent justifier de liens avec les lieux suffisamment étroits et continus pour qu'ils soient considérés comme étant leur domicile (Cour de cassation, chambre civile 3, 7 avril 2016, n° 15-15011).
Cette décision doit être distinguée des situations dans lesquelles les caravanes constituent effectivement le domicile permanent d’une famille installée depuis longtemps sur le terrain.
Le respect de la vie privée et familiale peut-il s'opposer à l'enlèvement de caravanes implantées de longue date sur un terrain privé en violation des dispositions d'urbanisme et servant de lieu de résidence à une famille ? Oui : toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale et de son domicile.
Un maire peut-il ordonner l'expulsion d'un campement illégal durablement installé sans proposer de solution pérenne de relogement aux intéressés ? Non : il s'agit d'une atteinte grave et manifestement illégale au droit à la vie privée et familiale et au domicile des intéressés.
Peu importe que le campement soit illégal : dès lors que les familles sont installées depuis plusieurs années et y ont élu domicile, une solution pérenne de relogement doit leur être proposée.
Les limites liées à la salubrité, à la sécurité et à l’environnement
Le principe en est le suivant : des terrains privés non constructibles sont dûment achetés, puis servent à installer une ou plusieurs caravanes abritant une ou plusieurs familles.
Les communes concernées sont, de la sorte, mises devant le fait accompli et doivent gérer à la fois le risque et les nuisances.
Risque, puisque ces terrains ne sont pas viabilisés et peuvent présenter des risques d'inondation, d'instabilité ou de pollution.
Nuisances, car l'absence de raccordement au réseau d'assainissement entraîne de mauvaises conditions d'hygiène et des relations difficiles avec les propriétaires des parcelles voisines.
Le refus d’un maire de raccorder au réseau des caravanes installées illégalement sur un terrain non constructible constitue-t-il une ingérence dans la vie privée et familiale ? Oui : le refus de raccordement au réseau d’un terrain où sont installées des caravanes abritant une famille, constitue une ingérence dans la vie privée et familiale.
Le Conseil d'État rappelle néanmoins qu'une telle mesure doit être proportionnée au but légitime poursuivi par le maire.
En outre, il est permis de considérer que le maire pourrait s'opposer à un raccordement provisoire au titre de ses pouvoirs de police générale si le terrain expose ses occupants à un risque d'une particulière gravité pour leur vie ou pour leur intégrité physique, étant précisé que dans ce cas la décision du maire prise sur le fondement du 5° de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales devra être proportionnée aux risques encourus.
Raccordements à l’eau, à l’électricité et aux autres réseaux
En ce qui concerne les raccordements aux réseaux d'eau, d'électricité, de gaz ou de téléphone, les dispositions de l'article L. 111-12 du code de l'urbanisme permettent au maire de s'opposer au branchement définitif aux différents réseaux d'une caravane installée en méconnaissance des règles d'urbanisme.
Ainsi, le Conseil d'État (CE, 15 décembre 2010, n° 323250) reconnaît la possibilité pour le maire d'intervenir en refusant un raccordement aux réseaux d'électricité, d'eau, de gaz ou de téléphone d'une construction à usage d'habitation irrégulièrement implantée car il considère, à l'instar de la Cour de cassation, que le respect des règles d'urbanisme et de sécurité ainsi que la protection de l'environnement peuvent constituer un objectif légitime justifiant son intervention.
Cette situation est d'autant plus problématique que la nécessaire protection des enfants et des familles conduit Enedis à effectuer des raccordements électriques provisoires, lesquels officialisent en quelque sorte l'usage d'habitation sur des parcelles qui n'y sont pas destinées.
La commune doit-elle signaler la présence de câbles électriques provenant d’un raccordement illégal consécutif à une occupation irrégulière du domaine public et créant un danger pour les usagers de la voirie communale ? Oui tranche le tribunal administratif de Strasbourg dès lors que la commune connaissait le danger représenté par les câbles électriques provenant d’un raccordement sauvage à un compteur électrique.
Les pouvoirs de police et le rôle de l’EPCI
Dans un certain nombre de domaines, l'exercice d'une compétence par un EPCI à fiscalité propre entraîne un transfert automatique des pouvoirs de police correspondants.
Sauf opposition du maire dans un délai de six mois suivant l'élection du président de l'EPCI.
La loi du 22 juin 2020 et l'ordonnance du 16 septembre 2020 ont apporté quelques modifications en la matière.
Le Conseil constitutionnel a jugé que ces dispositions ne permettaient pas de s'opposer au stationnement de gens du voyage sur un terrain dont ils sont propriétaires (Conseil Constitutionnel, décision n° 2019-805 DC).
Une erreur s’est glissée dans la rédaction de ce paragraphe énonçant sans ambiguïté que les maires membres d’un EPCI compétent en matière de gestion des aires d’accueil ne peuvent pas expulser des personnes stationnant sur un terrain qui leur appartient.
Les obstacles matériels à l’accès au terrain
Des buses pour empêcher l'accès d'un terrain aux gens du voyage peuvent soulever une question distincte de celle de l’expulsion.
En janvier 2000, le maire d'une commune francilienne (50 000 habitants) fait installer des buses de béton sur la voie publique pour interdire l'accès à un terrain privé contigu loué par un gérant d'un dépôt-vente de véhicules.
La SCI propriétaire demande en vain à la commune de rétablir l'accès à son terrain.
Une mesure matérielle prise sur la voie publique ne peut donc pas être analysée uniquement au regard de l’occupation du terrain : elle doit également être examinée au regard des pouvoirs de police, de l’accès à la propriété privée et des conséquences concrètes pour les occupants ou les propriétaires.
Les situations de demi-sédentarisation
Mme Isabelle Rauch appelle l'attention de M. le ministre de l'intérieur sur un phénomène de demi-sédentarisation des gens du voyage observé en plusieurs lieux du territoire.
Le principe en est le suivant : des terrains privés non constructibles sont dûment achetés, puis servent à installer une ou plusieurs caravanes abritant une ou plusieurs familles.
Les pouvoirs de police du maire sont très limités pour faire face à ces situations, alors que sa responsabilité pénale est entière en cas de mise en danger de la vie d'autrui.
La nécessaire protection des enfants et des familles peut conduire à des raccordements électriques provisoires, sans que cette circonstance rende pour autant l’usage d’habitation compatible avec les règles d’urbanisme applicables à la parcelle.
Les sanctions et la procédure d’évacuation
En cas d'infraction, telle que l'installation d'une caravane sans autorisation en dehors des terrains prévus à cet effet, les contrevenants s'exposent à des poursuites pénales et peuvent être sanctionnés par les peines et mesures prévues par l'article L. 480-4 et suivants (amende, remise en état des lieux sous astreinte).
Il résulte des termes de l'article R. 443-4 que la responsabilité des infractions relatives au stationnement des caravanes incombe essentiellement au propriétaire du terrain, auquel il appartient de s'exonérer en démontrant qu'il en a abandonné la jouissance à un tiers.
Enfin, dans les communes non inscrites au schéma départemental, le maire peut, par voie d'assignation délivrée aux occupants et, le cas échéant, au propriétaire du terrain ou au titulaire d'un droit réel d'usage, saisir le président du tribunal de grande instance aux fins de faire ordonner l'évacuation forcée des résidences mobiles installées sur un terrain privé n'appartenant pas à la commune, lorsque le stationnement est de nature à porter atteinte à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques.
Peut-on enjoindre à des gens du voyage d’enlever leurs caravanes bien que celles-ci, constituant leur domicile permanent, sont installées sur un terrain leur appartenant ? Oui.
Cette réponse doit toutefois être replacée dans le cadre des garanties attachées au domicile, à la vie privée et familiale, ainsi qu’aux conditions concrètes d’installation et aux risques constatés.
